科學(xué)制定城鎮污水價(jià)格機制是推動(dòng)我國污水行業(yè)可持續發(fā)展的重要保障。本文借鑒國際污水定價(jià)經(jīng)驗，剖析了我國城鎮污水價(jià)格機制現狀，指出我國城鎮污水定價(jià)的原則為“部分成本核算”，污染者支付的費用未考慮污水收集環(huán)節，由此導致一系列問(wèn)題；提出盡快推進(jìn)全系統、全成本、全壽命的城鎮污水價(jià)格機制建設等建議。
本文將刊登在《給水排水》雜志2021年第1期。
黨的十九大報告提出，“建設生態(tài)文明是中華民族永續發(fā)展的千年大計”，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；2018年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》，明確提出要打好城市黑臭水體治理攻堅戰，“盡快實(shí)現污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理”。
做好城鎮污水收集和污水處理工作，加快補齊污水收集和處理設施短板，是改善水環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展的重要環(huán)節?？茖W(xué)制定城鎮污水價(jià)格機制是打好碧水保衛戰、建立水污染治理長(cháng)效機制的基礎，也是推動(dòng)我國污水行業(yè)可持續發(fā)展的重要保障。
01.我國城鎮污水價(jià)格機制現狀
2013年10月國務(wù)院公布了《城鎮排水與污水處理條例》；2014年12月財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部以財稅〔2014〕151號印發(fā)了《污水處理費征收使用管理辦法》；2015年1月國家發(fā)展改革委、財政部和住房城鄉建設部發(fā)布了《關(guān)于制定和調整污水處理收費標準等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號）。這一系列相關(guān)政策，奠定了當前我國城鎮污水處理費收支兩條線(xiàn)的基本格局。目前，我國污水處理費按照“污染者付費”原則，由排水單位和個(gè)人繳納，自來(lái)水公司代征后全額上交財政，財政再通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式向污水處理企業(yè)支付污水處理服務(wù)費，對于收取的污水處理費不足以支付城鎮污水處理設施正常運營(yíng)成本的，由地方人民政府給予補貼。
需要特別注意的是，政府向排水單位和個(gè)人征收的是“污水處理費”，納入地方財政預算管理后，專(zhuān)項用于“城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置”；污水處理費的征收標準，按照覆蓋“污水處理設施正常運營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利”的原則確定。對于污水收集環(huán)節所發(fā)生的費用，無(wú)論是城鎮排水設施的建設，還是城鎮排水設施的運行維護，均未包含在污水處理費中，僅在《污水處理費征收使用管理辦法》第二十三條中規定：“繳入國庫的污水處理費與地方財政補貼資金統籌使用，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式，向提供城鎮排水與污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費?！?span>
本質(zhì)上看，我國污水定價(jià)的原則為 “部分成本核算”，污染者支付的費用只考慮了污水處理環(huán)節，未包括污水收集環(huán)節，如圖1所示。這可能是因為當時(shí)國內大部分城鎮排水設施維護運營(yíng)單位是地方政府財政全額撥款的事業(yè)單位，并考慮到社會(huì )承受能力等因素。
圖1 我國污水定價(jià)實(shí)行“部分成本核算”模式
02.國際污水定價(jià)原則
污水處理全過(guò)程即污水從最初產(chǎn)生到最后排放的整個(gè)處理和處置的全過(guò)程，包括污水收集和輸送、污水處理及排放、污泥處理處置等各個(gè)環(huán)節，因此污水處理全成本也涵蓋了污水處理全系統（污水收集管網(wǎng)、輸送泵站、污水處理設施、污泥處理處置裝置等）的建設、運營(yíng)、維護、更新和大修，還包括融資（財務(wù)）成本、設施/設備折舊、稅費等。依據污泥處理全成本的價(jià)格制定，應包括污水處理的全成本以及支付給運營(yíng)單位的合理利潤。
歐盟于2000年12月頒布了《歐盟水框架指令（2000/60/EC）》，提出在流域基礎上開(kāi)展水資源管理，倡導充分的成本回收原則，確保水價(jià)能夠充分刺激使用者有效地利用水資源。針對污水處理的定價(jià)，歐盟在《水框架指令》中明確了污染者付費以及全成本回收原則：
污染者付費原則：造成水污染的人應該為此付費。
全成本回收原則：污染水的所有成本應由污染者以水費支付。該原則鼓勵從長(cháng)遠著(zhù)想，將所有污水成本包括在污水價(jià)格中，避免任何直接或間接的補貼形式。
這兩個(gè)原則目前已基本被歐盟所有成員國采用，對歐洲水體生態(tài)的修復起到了重要的支撐作用。其他很多國家，如美國、澳大利亞、以色列等國也將誰(shuí)污染誰(shuí)付費的思想應用于實(shí)踐，并逐步推進(jìn)全成本回收的指導原則。污水定價(jià)實(shí)行全成本回收的原則，使得很多國家居民承擔的污水費高于自來(lái)水費，充分體現了污水收集處理成本的真實(shí)性，也有利于促進(jìn)水資源節約和再生利用。
以巴黎為例，居民所支付的3.42歐元/立方米水費中，自來(lái)水費占31.46%，污水費占48.36%，余下的20.18%支付給涉水公共機構。圖2顯示了2020年法國巴黎的綜合水價(jià)構成情況，從巴黎居民所繳納的水費來(lái)看，污水費比自來(lái)水費高出54%。
圖2 巴黎水價(jià)構成
20世紀90年代以來(lái)，為了滿(mǎn)足歐盟的飲用水水質(zhì)、污水處理和環(huán)境標準的要求，法國綜合水價(jià)從20世紀80年代末期開(kāi)始大幅上漲，1991-1999年間水價(jià)年平均增長(cháng)率達到5.3%（不計通貨膨脹因素），而這期間的年平均通貨膨脹率僅為1.5%。以巴黎為例，自2010年以來(lái)，自來(lái)水價(jià)格幾乎不變，而污水價(jià)格累計上漲了60%以上。圖3顯示了2010-2020年巴黎水費賬單構成的變化情況。
圖3 巴黎水費賬單構成的變化情況
03.我國污水價(jià)格機制存在的問(wèn)題
近年來(lái)，各地加大建設力度，污水處理工作取得了長(cháng)足進(jìn)步。根據中國水協(xié)《城鎮排水統計年鑒》，截止到2017年底，我國共有城鎮污水處理廠(chǎng)4205座，污水處理率已達到94.54%，但污水處理價(jià)格機制方面還需要進(jìn)一步理順。由于目前污水處理未實(shí)現全系統、全成本、全壽命的價(jià)格機制，導致了一系列問(wèn)題。隨著(zhù)節約水資源、保護水生態(tài)環(huán)境要求的逐步提高，相關(guān)問(wèn)題日益突出，影響了污水處理行業(yè)的良性發(fā)展。
1、污水價(jià)格不完整，導致行業(yè)系統性思維缺失、管理碎片化。
我國當前污水收集與處理的費價(jià)分割，缺乏系統性思維，由此直接導致了污水行業(yè)的管理碎片化，帶來(lái)一系列不該發(fā)生的問(wèn)題。如管道錯接混接，坡度不對，甚至倒坡；清淤維護修復不及時(shí)，相互推諉，主體責任不清；污水偷排、超標排放無(wú)人管理等；導致污水處理廠(chǎng)進(jìn)水有時(shí)清湯寡水、污染物濃度偏低，污水處理“花錢(qián)不討好”；有時(shí)又出現工業(yè)廢水超標納管的現象，影響城鎮污水處理廠(chǎng)的穩定運行，也制約了污水再生、污泥處理產(chǎn)物的資源化利用。
2、污水處理費以偏概全，污水收集費用沒(méi)有明確來(lái)源，導致污水管網(wǎng)投入不足。
城市污水管網(wǎng)存在普遍的雨污混接、滲漏、錯口、變形等結構性、功能性缺陷，而多數城市污水管網(wǎng)運行維護以傳統的人工巡查、清淤維護為主，污水管網(wǎng)結構性損傷、滲漏、病害狀況十分嚴重，污水管網(wǎng)效能低下，且大量外水進(jìn)入管網(wǎng)系統，污水進(jìn)廠(chǎng)COD濃度低于150mg/L的情況非常普遍（發(fā)達國家一般至少在350 mg/L以上，甚至達800mg/L之高）。但由于污水處理費未涵蓋污水收集費用，不同城市的政府財政支持力度差距較大，大部分城市缺乏對污水的常態(tài)化資金支持，導致污水管網(wǎng)建設運營(yíng)投入嚴重不足。
3、 “收支兩條線(xiàn)”模式，使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入兩難困局
從各地污水處理費調整的情況來(lái)看，普遍存在調價(jià)周期較長(cháng)、調價(jià)程序復雜的情況，污水處理費調整滯后成為常態(tài)。另一方面，隨著(zhù)國家環(huán)保要求的不斷提升，污水提標改造導致的處理成本大幅提升，污泥處理處置成本也在顯著(zhù)增加；導致污水處理成本倒掛現象嚴重。由于污水處理費實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”模式，地方財政要承擔征收的污水處理費與向污水廠(chǎng)和污水管網(wǎng)運維單位支付的服務(wù)費缺口，使得地方政府與污水企業(yè)陷入兩難困局，一方面政府財政壓力增大，另一方面企業(yè)積極性受到打擊，影響污水行業(yè)的持續健康的良性發(fā)展。
04.對策建議
1、科學(xué)建立全系統、全成本、全壽命的城鎮污水價(jià)格機制。從污水全系統角度考慮價(jià)格機制的建立，明確污水處理全成本概念?？紤]各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異和百姓心理承受能力，逐步將污水管網(wǎng)建設和運行費用納入污水成本。同時(shí)，進(jìn)一步明確“污染者付費”的內涵，改“城鎮污水處理費”為“城鎮污水收集處理費”，消除社會(huì )理解上的誤會(huì )。征收的城鎮污水收集處理費專(zhuān)項用于城鎮污水收集和污水處理設施的建設、運行和資產(chǎn)重置等，促進(jìn)城鎮污水處理事業(yè)良性發(fā)展。
2、加強污水收集處理費標準制定的科學(xué)性和合理性。隨著(zhù)我國水污染防治工作的大力推進(jìn)，污水收集和處理的成本都在發(fā)生持續的變化。定期開(kāi)展污水收集處理全成本的調研工作，全面及時(shí)掌握成本信息，指導各地制定科學(xué)、合理的污水收集處理費標準，建立完善的與物價(jià)聯(lián)動(dòng)的調價(jià)機制，充分體現水資源的稀缺性和真實(shí)價(jià)值。
3、推進(jìn)污水行業(yè)的廠(chǎng)網(wǎng)一體化進(jìn)程，通過(guò)市場(chǎng)競爭機制促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。為破解體制障礙，提高設施運行效能，應考慮強化市場(chǎng)競爭機制，選擇有能力、有責任、有擔當的專(zhuān)業(yè)隊伍，進(jìn)行污水廠(chǎng)網(wǎng)一體化運維，充分提升污水收集和處理的全系統功能，充分發(fā)揮設施系統的效能。
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